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铜陵市实施跨江发展战略思考 跨江（河）发展作为城市的一种发展战略，是指沿江（河）城市为了突破城市因沿江河单侧规划单侧发展所带来的地域限制增长局限，而采取的沿江河两侧协同规划，统筹发展资源，促使城市江河两岸共同发展共同繁荣的一系列制度设计和行动安排。作为战略，它对于沿江（河）城市拓展城市空间，提升综合实力、应对竞争，加快发展具有重要作用，被国内外沿江（河）城市广泛应用，成为众多沿江（河）城市的一种发展模式[1]，也引起学者们的大量研究，如有学者将国内外城市跨江河发展的成功经验和启示进行归纳研究，认为主要有五点：一是战略意识与交通保障，二是政策引导下的体制创新，三是双向互动与区域协作，四是区划调整下的功能整合，五是外部发展机遇带动跨江[2]。根据十八大“发展更多依靠内需”、“更多依靠城乡区域发展协调互动”的精神和要求，[3]20以及安徽皖江城市芜湖和马鞍山率先跨江发展，省委省政府2012年将铜陵对江的普济圩农场划归该市管辖的实际，今年6月省委书记张宝顺关于全速推动铜陵跨江发展“桥头堡”和城乡一体化示范区——普济圩发展的指示，笔者认为，铜陵市作为全国最小的地级市之一，应该根据该市当前和今后发展的实际需要，积极借鉴国内外城市跨江河发展的经验，加快制定实施跨江发展战略，走跨江发展之路，圆跨江发展之梦。
一、充分认识铜陵市实施跨江发展战略的重大意义
（一）实施跨江发展战略是铜陵人圆跨江发展主观梦想的客观举措
铜陵市位于安徽省南部，长江下游南岸，总面积1113平方公里，系全国最小地级市之一。进入新世纪，特别是加入WTO之后，铜陵城市化进程进一步加快，城市建设和发展用地日趋紧张，2003年市委市政府因此决定对1993年编制的城市总体规划进行修编，形成《铜陵市城市总体规划（2003-2020年）》，2004年该规划经安徽省政府批复实施。为拉开城市框架、拓展建设空间，该规划采取“北扩、东进、南整、西跨”的空间发展策略，提出城市建设用地主要向北、东、南三个方向发展，适时向西跨江发展。2011年铜陵市根据形势的变化，对该规划进行修改完善，制定《铜陵市城市总体规划（2011-2030）》，于去年8月获省政府批复，此规划和经2011年1月9日铜陵市第十四届人民代表大会第五次会议审议批准的《铜陵市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》均提出，城市中心城区采取“中优、东扩、西跨、南联、北拓”的空间发展策略，预留向西跨越发展的通道。这里的“西跨”和“向西跨越”就是指跨过长江，向西岸发展。由此可见，铜陵近几届的市委市政府为破解城市空间狭小制约城市发展问题，都坚守跨江发展的梦想。可以说，跨江发展是铜陵人多年来梦寐以求的理想和愿望。制定实施跨江发展战略，是铜陵人圆跨江发展主观梦想的客观举措。
（二）实施跨江发展战略，实现由“单边”发展模式向“双边”发展模式的转变，有利于铜陵扩大内需，形成城市经济社会发展的“双驱内核” 按照唯物辩证法关于事物发展内因系第一动因的一般原理，任何国家和地区要实现持续健康发展，都需要十分重视发挥内因的作用。在我国当前出口不景气的宏观经济形势下，就要积极扩大内需，把内需的持续良好扩大作为驱动经济和社会发展的有效杠杆和合理内核。对于沿江中小城市铜陵，积极实施跨江发展，在长江两岸打造该市经济和社会发展的双驱内核，实现由“单边”发展模式向“双边”发展模式的转变，不失为扩大内需、促进发展的重要举措。
（三）实施跨江发展战略有利于铜陵树立良好的城市形象，促进城乡统筹、区域合作，助力打造皖中南中心城市
城市的发展既要内强素质，又要外树形象，二者相互促进。铜陵实施跨江发展，利于拓展城市发展空间，增强该市长江东岸地区对西岸地区的辐射力、影响力和资源聚合力，促进城市发展，系内强素质的表现。同时，城市发展了，空间变大了，本身也是在树立城市良好的外在形象。二者合在一起，有利于铜陵在皖江城市带和皖中南地区发挥示范和引领作用，促进该区域的城乡统筹和合作发展，进而确立该市在皖江城市带和皖中南地区的中心城市地位。
（四）实施跨江发展战略蕴藏着巨大的发展机遇，助力铜陵建设“新四化”①和“四个之城”②
实施跨江发展既是该市主动迎接芜湖马鞍山跨江发展挑战、把握发展机遇，机遇带动的结果，本身又蕴藏着巨大的发展机遇，因为“江河意味着资源、机遇和广阔的发展空间”，[4]“现代城市的发展需要空间”[4]。因此，实施跨江发展势必有利于该市从资源、机遇和发展空间方面来推动该市的“新四化”[5]和“四个之城”建设[6]。
（五）实施跨江发展战略有利于促进铜陵综合创新能力的提升和城市发展战略的转型
实施跨江发展必然要求解决跨江发展过程中遇到的自然的、社会的、经济的、技术的、政策的、制度的、人口的、产业的一系列问题，而科学合理地解决这些问题，也必然有利于提升该市经济的、技术的、产业的、政策的、城市管理和社会管理的综合创新能力，同时也必然依赖、要求和有利于该市实现城市发展战略的科学转型。
二、科学把握铜陵市当前实施跨江发展的阶段性特征
铜陵当前跨江发展整体上处于初级阶段，主要基于以下几点：
（一）从主观上看
有跨江发展的愿望，但还不足够强烈，意识上尚未达到“不跨江发展就不可”的战略高度和全市上下共同认可的战略宽度。这制约了主观能动性发挥的层次层面，致使跨江发展方面的主观能动性发挥的并不全面、充分、彻底、科学和有效。
（二）从客观上看
跨江发展的客观条件还不十分成熟。邵波、李王鸣对国内外跨江河城市空间发展机制进行了研究，主张“城市腹地发展是城市跨江河发展的主动力”，“交通运输条件是城市跨江河发展的加速器”，“城市CBD发展是城市跨江河发展的内迫力”等[7]。而该市目前在城市腹地、跨江交通运输条件、城市CBD方面的发展情况并不十分理想，因此，笔者认为，该市目前跨江发展的客观条件并非十分成熟，未来跨江发展要取得成效，现在就必须着力加强客观物质条件建设，提升交通运输等客观物质技术水准。
（三）从实践上看
有跨江发展的举措，但还不足够均衡、猛烈和有深度，实践上以外延式发展为主，内涵化发展并不深刻。表现在：一是跨江发展偏重于争取跨江发展的地盘，例如先并对江的无为灰河地区，再并普济圩，但是地盘并过来之后，对这两个地区的内涵式发展做得并不够。而且，即便是争地盘，通过多年实践，愿望虽有所实现，但也并不充分。一个具体表现是，该市灰河和普济圩周边地区长期划不过来，这严重制约了该市对普济圩及灰河地区进行长远发展规划。二是灰河和普济圩两地划转之后尤其是普济圩划归之后，虽然社会事业的发展获得上级认可百姓认同，但是两地的产业布局、经济技术发展以及支撑其长远发展科学发展内涵化发展的软硬件建设和制度设计并不充足和深入。三是对支撑城市跨江发展的政策、制度和保障机制尤其是动力机制谋划的不够早、建设的不够多和有效，有“只跨江不发展”的危险。
（四）从能力上看
把握跨江发展战略机遇的能力及其他跨江发展能力还不够强。战略机遇带来战略利益。战略机遇的把握需要足够的能力。不仅城市跨江发展本身是一种战略机遇，而且有利于城市实现跨江发展的行政区划调整也是一种战略机遇。但是，跨江发展战略机遇的把握或分配结果显示，该市把握跨江发展战略机遇的能力并不足够强，而且制度地看，这种能力建设和提升也缺乏有效的制度支持，因而这种能力的发展空间虽大但时间漫长，处于初级阶段。一个明显的例证就是，该市未能主动抓住地级市巢湖市撤并的战略机遇或者说未能从中分配到战略利益，未能将铜陵长江二桥附近无为接近普济圩的部分乡镇如高沟、姚沟、刘渡、土桥等地整合至铜陵市，获得有利于实施跨江发展的战略利益。而芜湖马鞍山都从中获得了有利于自身跨江发展的战略利益，无论是这种利益的获得是因主动把握机遇还是因被动分配或者是纯粹的利益输送造成的。相比之下，铜陵逊色许多。当然，这种结果并不能证明该市的跨江发展能力处于低水平，因为造成这种结果的原因有很多，但起码一点是，它不能证明铜陵的跨江发展能力水平已经上升到中高层次，该市的跨江发展已经进入到中高级阶段，进入到省级及以上决策层大力扶持的快车道。因此，铜陵想成功实现跨江发展就必须提升把握跨江发展战略机遇的能力及其他跨江发展能力。
三、努力破解铜陵市下一步实施跨江发展面临的突出问题和制约因素
（一）铜陵实施跨江发展必须努力破解的突出问题
一是思想认识不尽统一。虽然跨江发展是铜陵人多年来梦寐以求的理想和愿望，但是对于铜陵应该如何实施跨江发展，该市及周边地区、省级及以上决策层的认识并不完全统一。这种思想认识上的不尽统一问题，是主观上的问题，但它已经严重影响实施跨江发展所必需的内驱动力外驱动力的发力、加力以及动力机制的科学建设，严重影响包括涉铜行政区划要不要调整、如何调整、何时调整，过江通道是否增建、何时增建，如何科学制定城市发展规划等在内的一系列涉铜跨江发展客观现实难题的早日解决，因此成为制约跨江发展工作加速推进的主要问题和首要问题。二是动力机制欠缺，保障机制不健全。城市发展不是小事，跨江发展更应该慎重。科学解决动力源问题是解决城市跨江发展全部问题的关键。建立科学有效的跨江发展动力机制有助于解决城市跨江发展的动力源问题，有助于为跨江发展提供持续动力，防止城市跨江发展过程中“歇菜”现象的发生。同时保障机制的建设也是必不可少的。目前在这方面有欠缺。三是行政区划阻隔。铜陵长江两岸地区，被枞阳县老洲镇从中阻隔。这严重影响铜陵对长江两岸地区发展资源的有效整合以及对长江西岸地区发展的长远规划和跨江发展的整体规划，制约该市实施跨江发展。四是跨江交通状况不理想，跨江基础设施建设落后。国际上，巴黎、首尔等跨江河发展的城市，过江通道多。比如巴黎在塞纳河上建了30多条过江通道，平均每隔0.4公里就有一个。但铜陵桥梁这一跨江交通设施建设得十分有限，其他跨江设施建设也十分落后，这是制约铜陵实施跨江发展的重大现实问题。五是铜陵长江两岸地区经济社会发展不平衡。目前该市长江东岸地区经济社会发展水平尤其是经济发展水平明显领先于长江西岸地区。如果西跨速度加快，广度和力度又大，一定时期里势必会影响该市长江东岸地区的发展速度、基础设施建设投入力度，可能甚至必然影响公共福利、个人福利、甚至领导干部职位升迁等，那么，这些因素综合在一起可能甚至必然影响该市内部特别是长江东岸地区广大干群对实施跨江发展决策认同度的提高。内部认同度影响外部认同度，反过来，外部认同度又影响内部认同度。认同度低，实施跨江发展所必需的共同心理基础不厚，可能导致跨江发展的内驱力外耗甚至内耗，外驱力外耗甚至内耗，成功实施跨江发展几乎不可能。因此，两岸经济社会发展不平衡，已经成为影响该市长江东岸地区干群心里认同跨江发展相关决策的重要问题，也是制约该市成功实施跨江发展的一个关键问题。六是铜陵长江两岸地区现有主导产业关联度不高。目前铜陵长江东岸地区主导产业是重工业，包括铜采冶、铜材加工、化工、建材等。西岸地区以农业为主。可见，两岸现有主导产业关联度不高。而产业关联度不高不利于产业整合，互利集约化发展。 （二）铜陵市实施跨江发展必须着力化解的主要制约因素
一是以观念为代表的主观因素。一些人的思想观念不够解放，对眼前利益、局部利益过于执著，部分东岸人对西岸地区暂时落后的容忍度不足够高，两岸相互戒备的心理，部分省级及以上决策官员的“和事”心理和执政方式等，影响相关工作的推进力度和效果。二是管理政策和制度因素。一些影响两岸经济资源发展资源（如长江岸线资源）科学配置合理整合的管理制度及政策如行政区划制度、属地管理政策、本地车辆过桥收费政策、官本位制度、稳定压倒一切且注重短期绩效的政绩考核制度，对铜陵跨江发展的制约作用十分明显。三是过江通道等硬件因素。虽一桥已建成，另一桥在建，但该市跨江桥梁数量仍显不足，加之水面运输设施建设不足，又无地下通道设施，这些严重影响和制约两岸人员以及其他生产要素资源的便宜快捷流通，影响该市城市辐射功能的有效发挥和辐射效益的充分显现，影响上层对该市区域中心城市地位的认同程度和支持力度，因而制约了该市跨江发展步伐的加快。四是经济因素。解决制约铜陵实施跨江发展的基础设施建设不足、长江西岸地区的征地拆迁建设、干部安置、群众养老社保等问题，一需要政策，二需要资金。同时，上层对该市区域中心城市地位认同程度的提升也需要经济总量这一重要衡量指标。因此经济无疑是影响该市实施跨江发展的重要因素。五是技术因素。技术是“第一生产力”，是解决经济和城市发展问题的关键。该市乃至我国整体技术实力落后的状况，无疑增添了解决该市长江两岸地区现有主导产业关联度低、生产要素资源便捷流通、环境保护、国土规划等制约该市加快跨江发展步伐诸多问题的难度。六是利益因素。人们追求的一切无不与利益有关。对是否跨江发展、如何跨江发展等问题的回答，也与其利益获得与否、获得多寡密切相关。因此该市顺利实施跨江发展战略必须妥善解决相关利益主体的各种利益纠葛，特别是行政区划主体之间的区划利益纠葛。
四、全力推进“双四”策略（四个“加速”、四个“尽快”）
（一）宣传方面：加速增强实施跨江发展所必需的思想基础
因为科学而有效的跨江发展提速宣传，有利于解放思想，凝聚跨江发展步伐必须加快的战略共识，形成和积聚加快跨江发展步伐强劲内驱力、外驱力的重要思想基础，形成应对芜湖马鞍山跨江发展压力与挑战的思想保证。为此建议：制定科学的内外宣传政策，多层次多角度多渠道全方位扩大宣传加快该市跨江发展步伐的重要性、必要性和可行性，为凝聚该市跨江发展步伐必须加快的战略共识营造良好的舆论氛围和宣传环境。
（二）规划及功能分区方面：加速绘制实施跨江发展所必需的美丽蓝图
国内外跨江发展成功城市的一个共同特点就是科学而适度地超前规划，对沿江岸段进行合理的功能分区，使生态环境优美，这是其一。其二，对跨江发展进行科学的适度超前的规划，是加快铜陵跨江发展步伐的科学内涵和必然要求。因此建议：当前要着重于交通规划、基础设施建设规划、岸线建设规划、产业园区规划、休闲娱乐区规划等，同时重点改造长江西岸滨江区，进行环境整治，将其建设成为铜陵市现代服务业的高度聚集区、城市文化积淀区、市民生活休闲娱乐区，以增强跨江发展的吸引力，提升广大干群对该市跨江发展的信心度和意愿度。
（三）交通和基建方面：加速构建实施跨江发展所必需的跨江交通格局
改善交通，构建科学合理的交通体系，是国际国内城市成功解决跨江发展难题的重要经验，也是加快铜陵跨江发展步伐的必备条件。国内外跨江发展比较成功的城市，其跨江通道数量一般在10条以上，通道间的平均间距不超过3公里。例如首尔有24条过江通道，巴黎有30多条，又如离铜陵较近的上海、南京建成、在建、规划的过江通道也有10多条（上海以平均每两年一座大桥的速度，相继建造了南浦大桥、杨浦大桥、奉浦大桥、徐浦大桥、卢浦大桥等），而且他们还保持着继续建设桥梁和通道的趋势。困此建议：加快铜陵市跨江发展步伐，交通必须“先行”。应建设合理的交通体系、一定数量的过江通道和设施。当前可考虑向上级争取，规划建设“皖江第一隧”，兴建链接和跨越大通和悦洲的跨江大桥、链接和跨越铜陵县老洲乡的跨江大桥。
（四）体制、机制以及政策方面：加速建立和完善实施跨江发展所必需的体制、机制及政策
谋求建立和完善有利于促进铜陵跨江发展步伐加快、有利于铜陵长江两岸资源有效整合的体制、机制和政策，比如建设促进跨江发展加速的动力机制；建设促进跨江发展加速的领导体制，成立铜陵市跨江发展委员会（简称“跨江委员会”），名誉主任由省部级在任领导担任，主任由正市级在任领导担任，副主任由副市级以上在任领导担任，下设跨江发展办公室（简称“跨江办”），成员是县区及市直部门主要负责人和相关研究人员，由他们对该市跨江发展工作进行统一谋划和部署；出台本市车辆过长江大桥免收费的政策等，这是加快铜陵跨江发展步伐的重要保障。
（五）经济和社会发展方面：尽快增强实施跨江发展所必需的物质基础
城市跨江发展既能促进城市经济和社会发展，又以城市经济和社会的适度发展为基础和条件。二者是辨证统一的。当前要加快铜陵市跨江发展步伐，就必须加快该市经济社会发展步伐，尤其是要加快该市长江西岸现有地区（普济圩以及灰河乡）经济社会发展步伐，形成蓬勃生动的发展局面，尽快将长江西岸现有地区潜在发展优势变成现实发展成就，这样做，有利于回报西岸及周边地区的人民群众；有利于缩小两岸发展差距，激发两岸干群跨江发展的期待和热情，加速凝聚跨江发展步伐必须加快的战略共识；有利于增强该市加快跨江发展步伐的物质基础和心理基础，增加向上级要优惠政策和行政区划的筹码，也是该市加快跨江发展步伐的关键。具体做法：一是优化“两桥”经济、高铁经济、西岸经济发展环境。二是认真落实省委张宝顺书记的指示，科学总结普济圩农场管理体制划转移交过程中的好做法，全速推动铜陵市跨江发展“桥头堡”和城乡一体化示范区——普济圩的发展。三是推进经济结构战略性调整，切实转变经济发展方式。四是实施创新驱动发展战略。十八大报告强调“创新是提高社会生产力和综合国力的战略支撑，必须摆在国家发展全局的核心位置”。[3]22实现铜陵长江两岸区域经济实力和综合实力的增长，也必须依靠创新，实施创新驱动发展战略，“促进创新资源高效配置和综合集成，把全社会智慧和力量凝聚到创新发展上来。”[3]22 （六）上级扶持方面：尽快向上级争取实施跨江发展所必需的政策支持和区划扶持，最好能够获得省级及以上决策层为实施铜陵市跨江发展而做出的系列重大利益输送
以上海、南京为代表的众多城市的跨江发展实践表明，缺乏上级党委和政府持续有效的政策支持，跨江发展鲜能成功。为此提出如下建议：
建议一：积极报请省级及以上党政决策，争取在安徽省新一轮行政区划调整之际，将铜陵长江西岸的周边地区如枞阳县老洲镇、陈瑶湖镇、周潭镇、横埠镇、钱铺乡划入该市管辖，将他们与普济圩及灰河乡合并，设立新区，统筹发展。
建议二：将枞阳县全部划入（枞阳县有长江岸线78公里，若全部划入，铜陵市拥有的长江岸线将从60公里增加到140公里，发展“临港经济”以及打造国际铜都的优势将愈发凸显），创造条件，择机将其分为三个市辖区：铜陵一桥附近作一区，区址设在现枞阳老洲镇，该区设立意义重大，因为它地临合肥（庐江），有利于铜陵融入安徽首位经济区——省会经济圈，融入“中四角”这一国家规划重点地区和中国经济增长的“第四极”[8]；池州枞阳大桥附近作一区，区址设在现枞阳县城；枞阳浮山附近作一区，区址设在现枞阳浮山镇。全市统一规划，分区竞争发展。优先发展铜陵长江大桥桥区和池州枞阳长江大桥桥区。市政府、高校创业园如中国科技大学铜陵创业园等一些大型项目适当时候移址长江对岸，为加快跨江发展步伐营造和发挥“非树型效应”。
建议三：争取将池州长江大桥与铜陵二桥之间的区域（包括枞阳县全境、池州部分地区、无为部分地区）全部划入该市。
（七）经验借鉴方面：尽快向跨江成功的城市学习借鉴先进经验
做任何事，实现任何发展，经验都是宝贵的资源，跨江发展也是如此。因此，建议铜陵尽快建立和跨江发展成功的国内外城市学习交流的机制，广泛学习，以取得跨江发展可资借鉴的宝贵经验。
（八）融资融智方面：尽快改革完善城市建设的融资融智体系，为实施跨江发展提供强有力的资金支持和智力支撑
如前文所述，铜陵跨江发展需要大量的资金和先进的技术，资金缺口、技术短板如何弥补？根本地看，应该是按照充分发挥市场经济基本规律作用和有效实现政府宏观调控相结合的要求，改革完善铜陵城市建设的融资融智体系。当前可考虑建立出资人、出智人来铜陵参与城市基础设施建设、参与跨江发展最低收益保障线制度。
总之，铜陵市实施跨江发展战略，圆跨江发展之梦，既要充分认识跨江发展的重大意义，又要对跨江发展的困难有足够的心理准备；既要立足自身跨江发展初级阶段的实际，又要善于借鉴其他城市跨江发展成功的经验；既要稳扎稳打，而不是追求一挥而就，又要有远见卓识，充分发挥主观能动性。当前要着眼于解决跨江发展方面的突出难题，化解相关制约因素，着重围绕加强跨江发展能力建设、制度建设和基础设施建设等开展工作。这样，重大机遇面前才能有魄力、有能力、有担当，跨江发展才能卓有成效。
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发表于 2014-4-30 10:25:09
(2014-04-29 09:54) 
楼主
(2014-04-30 08:00) 
